鹏元资信：政府平台转型金控企业信用风险分析

　　来源：鹏元评级 

　　作者：吴志武  鹏元资信评估有限公司

　　主要内容

　　1、向金控企业转型已成为城投公司转型发展的重要方向，城投公司向金控平台或类金控平台转型不外乎三个目的：一是，获取金融资源；二是，获取经营收益；三是，实现战略目标。城投公司转型为金控平台的途径主要包括两种：一是，地方政府推动当地金融资源的整合，注入城投公司多种金融资产；另一种是城投公司主动发起设立金融子公司，或者利用股权投资参股、控股金融企业，发展多元化金融业务。

　　2、城投公司转型为金控平台或类金控平台后，其信用评估思路主要包括外部经营环境、金融资源布局、风险控制及公司治理、经营状况和盈利能力、偿债能力等因素。

　　3、城投公司转型为金控平台或类金控平台对信用质量是否有提升作用，既取决于转型路径选择，还取决于转型后经营风险对信用质量的影响。如果地方投融资平台因政府的支持以及自身的实力从而对所面临的经营风险拥有足够的驾驭能力，城投公司转型为金控平台便具有较强的基础，反之，转型不但将会遇到挫折，还会对城投公司经营持续性和偿债持续性构成巨大的挑战。

　　正文

　　一、城投公司为何热衷转型为金控平台

　　1．金控平台成为城投转型方向

　　在城投公司剥离政府融资职能的大背景下，城投转型步伐加快，金融业务已成为部分城投公司着重布局的重要领域，向多元化运营的金融控股平台或类金控平台转型也成为城投公司发展的重要方向。实践中，目前已经形成一批颇具实力的政府平台类金融控股平台，比如天津泰达投资控股有限公司、广州越秀集团、中原高速等，这些地方投融资平台在金融业务进行多点突破，已打造成为包括银行、保险、信托等在内的金控平台或类金控平台。

　　2．城投公司转型为金控平台目的

　　城投公司向金控平台或类金控平台转型不外乎三个目的：一是，获取金融资源；二是，获取经营收益；三是，实现战略目标。

　　（1）获取金融资源

　　目前阶段，我国由于金融行业进入门槛相对较高，金融牌照仍是一种较为稀缺的重要资源，城投公司布局金融业务，获取相应的金融牌照，可以控制一定的金融资源，有利于优化资产质量，推动资本运作，实现资产的快速增大。这在当前城投公司融资偏紧的背景下，有利于城投公司减少对银行贷款和政府信用的依赖，保证城投公司多元化的融资渠道，满足基础设施建设融资需要。同时，城投公司通过参股银行等金融机构，也有利于获取资源优势，减少信息不对称，从而降低融资成本。

　　（2）获取经营收益

　　城投公司通过布局金融业务最重要的目标仍是为了获取经营收入，像银行等金融行业具有一定的垄断优势，城投公司布局金融行业投资回报也往往较高。因而，城投公司进行金融资产的配置和运作获得丰厚稳定的收益，对目前缺少经营性收入的城投公司是一种有益的补充。同时，对城投公司转型而言，对于长期从事公益性业务而缺少优质经营性资产的城投公司，充分利用政府优势，积极布局金融业务，获取金融业务所产生的收入，对城投公司转型也将产生积极影响。

　　（3）实现战略目标

　　城投公司将金融业务作为重要的业务布局，进行多元化拓展，实现多元化战略目标，可以分散经营风险，实现产融结合，促进公司实体产业和金融资本的协同发展。同时，城投公司进行多元化金融业务布局，各金融业务单元形成相对独立的法人，实现股权与牌照相分离，有利于发挥综合经营的优势，分散金融风险，满足多元化的融资需要。

　　3．城投转型金控平台路径

　　当前，城投公司转型为金控平台的途径主要包括两种：一是，地方政府推动当地金融资源的整合，注入城投公司多种金融资产；另一种是城投公司主动发起设立金融子公司，或者利用股权投资参股、控股金融企业，发展多元化金融业务。

　　第一种转型路径源于地方政府对建立金融控股平台的热衷。地方政府成为近年来建立金控平台的主要推手，建立金控平台有利于提升地方金融资产的规模集聚效应和资源利用率，提高区域金融业竞争力，更好地服务于本地企业融资和地区经济发展。尤其是对于资金压力比较大的地方政府，通过金控平台进行各种融资，也可以有效缓解地方财政压力。当地城投公司也就成为地方政府推进金融资源整合的重要工具，典型的例子是天津泰达投资控股有限公司，其下属企业泰达集团是天津市重要城市运营商。2007年12月11日，天津市政府成立了天津泰达国际控股有限公司，其中天津泰达投资控股有限公司出资60%，天津泰达国际成立后逐步整合了渤海银行、渤海财险、渤海证券、天津信托等金融机构，成为天津泰达投资控股有限公司下面重要的金控平台。

　　第二种转型路径源于城投公司的转型压力或多元化战略目标，城投公司将金融业务作为重要的布局方向，实现多元化发展，化解金融风险。以江西萍乡市汇丰投资有限公司为例，这是江西省萍乡市经济开发区唯一的城投平台，主要负责经济开发区的土地一级开发和基建工程代建。由于被列入银监会名单，汇丰投资有限公司的银行贷款、公司债发行均受到限制。但从2013年开始，公司启动金融参股布局，以8亿元参股南昌银行（现江西银行），成为其第四大股东并合作成立了江西金融租赁有限公司。另外，公司以5000万参股中证机构间报价系统股份有限公司，获得0.66%股份，发挥后者为各类私募产品提供报价、发行、转让、登记、结算服务等功能，为公司及经开区企业对接资本市场搭建更加通畅的平台。

　　二、政府平台类金控企业如何评级

　　1．政府平台类金控企业与城投企业评级异同？

　　政府平台类金控企业与地方投融资平台都是由地方政府出资设立，甚至是由地方投融资平台发展而来的，其也担负了一定的促进当地经济发展、推动地方产业升级的重任，尤其是部分地方政府整合当地金融资源其出发点仍是围绕着城市发展投融资服务，旨在推动当地城市建设。虽然城投公司向金控平台转型，增加了金融服务业务，但这类金控企业本质上与地方投融资平台性质没有差别，仍属于政府投融资平台，因而，地方经济发展、地方政府财政实力以及地方政府支持对政府平台类金控企业信用风险起着至关重要的作用。

　　另外，由于会计报表、监管要求等的不同，金融企业评级与一般工商企业评级存在较大的差异。目前我国政府平台类金控企业从监管层面尚未被纳入金融企业监管范围，同时，会计报表采用的仍是一般工商企业的会计报表格式，包括所发行的债券也非金融债券。目前阶段，由于受限于自身实力以及地方政府对投融资平台定位等因素，地方投融资平台也无法发展成为以银行、证券等金融业务占据主导地位的金控企业，因而不能完全按照金融企业评级方法和标准对其进行信用评级。但由于政府平台类金控企业介入了金融业务，可以综合运用对金融企业的相关评价指标或监管指标以及一般工商企业财务指标对其偿债能力和偿债意愿进行评估。

　　2．政府平台类金控平台评级思路

　　结合目前对政府平台类金控企业的评级以及笔者的经验，对这类企业的信用评级主要从如下几个角度考察其抗风险能力及偿债能力：

　　（1）外部经营环境

　　对政府平台类金控企业外部经营环境的考量，主要关注地方宏观经济运行情况，重点分析金控企业地方政府财力水平和资源掌控及调配能力，某种意义上，地方政府信用等级决定了这类金控企业的信用等级。除此之外，还要分析城投公司多元化战略布局中多元化产业行业政策及发展趋势，特别需要着重分析金融政策及业态环境。

　　另外，由于政府平台类金控企业往往是由地方政府主导、推动成立的，体现了一定的政策性导向。因而，这类金控企业所属的地方政府层级越高，获得地方政府对金控平台的支持意愿和支持力度也越大；金控企业身上所体现的政策性越强，对地方经济和社会稳定影响力越大，获得地方政府对金控平台的支持意愿和支持力度也越大。

　　（2）金融资源布局、风险控制及公司治理

　　一般而言，金融业务覆盖业务类型越全面，也即获得的金融牌照越多，掌控的地方金融资源规模越大，综合抗风险能力也越强。由于我国总体的金融业态中，银行在资金、信息及操作便利灵活性上均明显优于证券、基金等金融形态，也更便于实现产融结合，从而对金控企业信用级别有更好的提升作用。另外，金控企业风险控制、公司治理等因素也对其经营状况和偿债能力起着重大的作用。

　　（3）经营状况和盈利能力

　　金控企业的偿债能力取决于各业务板块经营状况和盈利能力，对这类金控企业近三年经营状况和盈利能力进行分析以考察企业经营业务的稳定性和成长性，对于政府平台金控企业还需特别关注各业务单元尤其是金融业务与产业性业务之间的协同性。

　　（4）偿债能力

　　对政府类金控企业偿债能力评估，除考察资本负债率之外，还需要考察资本充足率，即金融控股公司的净资本额与加权风险资产总额比例。通常情况下，资本充足率越高，反映风险缓冲能力越强。但对金控平台来说，需要考虑各层级权属公司相互持有股权或债券而造成的资本重复计算问题，并在合并报表层面剔除重复计算的资本充足率。

　　三、城投公司转型为金控企业后对信用质量的影响

　　任何企业推进转型都将会面临巨大的不确定性，城投公司向金控企业转型自然也不例外，即使城投公司背后存在地方政府的有力支持。因而，城投公司转型为金控企业并不必然会提升其信用质量，其转型路径的选择以及地方投融资平台对转型后经营风险的处理能力将对信用质量起着重要的作用。

　　1．转型路径选择对信用质量的影响

　　前文中，我们分析过目前城投公司转型为金控企业有两种路径选择，一是，政府整合地方金融资源，注入金融资产进入城投公司，另一种是城投公司进行多元化布局，通过设立金融子公司，或控股、参股不同的金融企业发展为多元化金控平台。前一种转型路径，由政府注入金融资产，能够显著提升原来城投企业的资产规模、扩大收入来源，因而，对其信用质量是一种显著的提升。但后一种转型路径，虽然多元化布局可以分散风险，优化资产质量，但这种转型本质上只是一种资产转换为另一种资产形式，对信用质量的提升十分有限。同时，如果这种转型还需要借助信用扩张的手段，还会显著增加城投企业的负债规模，提高财务成本，增加偿债压力，进而可能会恶化信用质量。

　　2．转型后经营风险对信用质量的影响

　　地方投融资平台在转型过程中会面临较大的经营风险，其对所面临经营风险的处理能力将成为影响信用质量走向的重大因素。如果地方投融资平台对所面临的经营风险缺乏足够的驾驭能力，转型将会遇到挫折，从而对城投公司经营持续性和偿债持续性构成巨大的挑战。当前城投公司转型为金融控股企业所面临的经营风险主要表现在以下几个方面：

　　一是，宏观去杠杆、加强金融监管政策对我国金融行业发展将会产生深远的影响，尤其是部分金融行业比如银行同业、表内理财等业务、资产管理业务等产生较大的影响，从而导致此类业务发展放缓、收入减速，部分布局于此类业务的地方投融资平台也将出现收入下降或投资收益降低。

　　二是，我国金融混业监管体制尚在搭建阶段，相关的监管制度还不完善，这给城投公司转型为金控平台带来了较大的经营上的挑战。同时，对于国资背景的地方产业金控平台来说，同时接受金融行业监管和国资委监管，多重监管容易造成监管缺位和混乱，增加了城投公司经营风险。

　　三是，运作金控平台或类金控平台需要更完善的治理机制和相应的经营能力，采用恰当的管理方式，但城投公司长期在政府的主导下经营，公司治理机制本来并不完善，经营决策行政化及预算软约束等问题普遍存在，很多地方投融资平台并不具备这样的基础条件而强制转型，不仅容易出现经营状况恶化，而且可能会产生金融风险，这对于未建立起完善风险隔离机制的多元化金控平台来说，一旦风险发生更容易传染和扩散，甚至会导致地方局部性金融风险。

　　四是，多元化发展战略需要企业具有较高的经营管理水平，但地方政府融资平台公司脱胎于政府部门，对企业的运营能力并不是太高。同时，城投公司长期从事基础设施建设和投资业务，缺乏对金融市场、金融产品和金融工具的了解和运用，在金融、法律等专业化的人才储备上也存在明显的不足，因而，较长时间内都很难达到对多元化金控股平台运行和管理的要求和能力。但金融市场风险较高，一旦这类金控平台受到金融市场波动的影响，容易无法恰当处理和驾驭好金融风险，导致多元化战略失败。

　　五是，城投公司向金控平台或类金控平台转型，一个主要出发点是发挥好产融结合的优势，但政府平台类金控企业未必能发挥出理想的产融协同效应。金控平台产融协同效应的发挥，与产融结合深度、人事及部门整合效率等因素相关，一方面，产业持股金融比例较低，与产业业务合作性低，更多关注短期投资收益而非长期战略发展，从而使得产融协同效应难以发挥；另一方面，以政府主导的金控平台存在产融硬结合的问题，金控平台对新设或拨划而来的金融机构在管理方式、经营能力及控制力度上容易失当，人事、部门整合的摩擦较大，管理及监督成本较高，协作效率低下。在这种情况下，无论是政府注入金融资产还是城投公司主动向金融控股平台转型，均无法产生良好的协同效益，这种转型失败的可能性也较高。

　　综上所述，城投公司转型为金控平台或类金控平台过程中面临着自身以及行业多种经营风险，这些风险如果发展为不可控因素的话，不仅会导致地方投融资平台转型失败的风险，而且会影响到城投公司未来的偿债能力，也自然会影响到对这类政府平台类金控企业的信用评估。

　　四、总结

　　从地方投融资平台转型为金融控股企业或类金控平台的实例来看，并非有所的地方投融资平台转型为金控平台都十分顺利，一些地方投融资平台由于凭借有利的市场机遇成功转型为金控平台，但也有些平台公司并没有跨越这道门槛。比如北京云政金融控股有限公司，这是北京市密云县城市基础设施建设的重要单位，主要业务范围包括铁精粉生产和销售、基础设施建设以及金融服务，金融服务主要集中于政策性担保业务。该公司2008年进入担保行业，但业务发展一直没有起色，2013年-2015年，公司担保业务收入分别为8.2万元、1万元和0.3万元。公司目标是成为一家金融控股平台，但由于担保业务开展不顺利，对这一目标并没有形成有力的支持。2016年公司担保业务改为由北京农业担保有限公司统筹管理，公司退出了担保行业，同时也退出了金融行业。

　　城投公司转型为金控平台或类金控平台后，其信用评估要素主要包括外部经营环境、金融资源布局、风险控制及公司治理、经营状况和盈利能力、偿债能力等。城投公司转型为金控平台或类金控平台对信用质量是否有提升作用，既取决于转型路径选择，还取决于转型后经营风险对信用质量的影响。如果地方投融资平台因政府的支持以及自身的实力从而对所面临的经营风险拥有足够的驾驭能力，城投公司转型为金控平台便具有较强的基础，反之，转型不但将会遇到挫折，还会对城投公司经营持续性和偿债持续性构成巨大的挑战。

　　声明：本报告所采用的数据均来自合规渠道，通过合理分析得出结论，结论不受其它任何第三方的授意、影响，特此声明。

　　报告中观点仅是相关研究人员根据相关公开资料作出的分析和判断，并不代表公司观点。

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责任编辑：牛鹏飞